美国财政部长耶伦：拜登政府的主要经济政策以及与中国的经济关系

阿里

前言：2024年6月13日，美国财政部长耶伦在纽约经济俱乐部发表演讲，阐述拜登政府的主要经济政策以及作为其理论基础的现代供给侧经济学要点，并对当前中美经济关系发表看法。演讲译文仅供交流，不代表译者观点。
谢谢！我非常荣幸能获得彼得·G·彼得森卓越领导力奖，并加入之前获得该奖项的杰出政策制定者行列。我也非常高兴今天有机会在这个自1907年以来一直是美国讨论国内和全球问题的主要论坛之一的场所向大家发表讲话。我上一次在纽约经济俱乐部发表讲话是在2016年，当时我是美联储主席。我讨论了一个当时是我工作核心的话题：美联储追求的最大化就业和物价稳定。今天，我将同样把重点放在一个我认为是我的工作以及拜登政府议程核心的话题上：扩大我们经济的中长期生产能力，并以普惠以及无害于环境的方式这样做。


两年多前，我在达沃斯第一次谈到了这一战略，我称之为现代供给侧经济学。今天，我想反思一下自那以来我们是如何应用它，特别是公共和私营部门在提高我们国家的竞争力和经济实力方面所发挥的作用。


自拜登政府上台以来，我们看到了历史性的经济复苏。最近几个季度，经济增长被证明是有韧性和强劲的。劳动力市场仍然健康，失业率很低。黄金年龄的劳动力参与率现在超过了大流行前的最高水平。通货膨胀率比峰值下降了近三分之二，我们预计随着租金和其他关键价格压力的稳定，通货膨胀率将进一步放缓。


美国企业为这一复苏做出了贡献，首先是他们在帮助分配大流行救援资金方面所发挥的作用。随着我们从大流行中恢复过来，企业固定投资的增长速度甚至快于我们的整体经济，现在占我们GDP的13%以上。我们也有创纪录的三年新企业（设立）申请。当然，挑战依然存在：美国人担心生活成本，太多家庭发现很难维持收支平衡。解决这一问题仍然是拜登总统的首要任务。


在推动经济复苏的同时，我们也努力加强金融稳定，应对国内外的紧迫问题。在这方面，私营部门也起到了至关重要的作用。我们征求金融领域商界领袖的意见，为联邦政府的运作提供资金，并寻求与私营部门持续合作，以应对网络事件和进行网络安全演习，这是众多例子中的两个。


美国商界也一直是我们应对俄罗斯入侵乌克兰的关键，包括我们继续努力打击俄罗斯逃避制裁的行为。拜登政府在推动历史性复苏和应对紧急问题的同时，也牢记需要在更长的时间框架内促进更强劲和更具包容性的增长，因为我们面临着日益复杂和不断变化的全球经济格局。我们进行竞争以及刺激增长的能力要求我们应对长期存在的结构性挑战。


几十年来，美国出现了生产率增长放缓、根深蒂固的收入不平等和严重的去工业化，全国许多地区的社区变得空心化。没有大学学历的壮年人群的劳动力参与率有所下降。因绝望而死亡的人数有所上升。很久以来，太多的美国工人和美国企业未能充分发挥他们的潜力，为我们国家的强大做出贡献。


在我的职业生涯中，我看到并参与了关于政府和企业之间正确关系的激烈辩论，以应对我们面临的挑战。我们从经验中认识到，通过政府指令实行高压的中央计划不是一种可持续的经济战略。但传统的供给侧经济学也不可持续，它忽视了公共基础设施、教育和劳动力培训以及政府支持的基础研究的重要性。传统的供给侧经济学错误地认为，针对最高收入者的减税以及放松监管等政策将推动整个国家的增长和繁荣。相反，拜登总统和我都清楚，我们的经济战略不能仅由公共部门或私营部门来推动。现代供给侧经济学支持政府与私营部门的合作，以公共干预为目标，为商业创造支持环境，并推动私营部门投资。我们还利用公共政策来应对气候变化，并鼓励私营部门扩展到历史上没有得到足够投资的人和地方。这种基础广泛的方法不仅给美国工人和家庭带来了好处，也给企业和整个经济带来了好处。


今天，我将集中讨论我们如何应用现代供给侧经济学在三个关键领域刺激美国更大的竞争力和增长：基础设施、人力资本和劳动力参与，以及对研发和战略产业的投资。


一、实物和数字基础设施
我将从基础设施开始，这是我们经济生产能力的重要贡献者。根据一项分析，核心实物基础设施存量每增加10%，生产率就会提高2%以上。然而，拜登总统上任时，基础设施投资占GDP的比例自20世纪60年代以来下降了40%以上。我们应该能够轻松地在美国主要城市之间旅行，并假设我们订购的商品会准时到达，并找到人才来支持扩大业务。相反，机场变得过时了，港口受到限制，高速互联网接入参差不齐。我曾听到商界一再强调，这些不足之处所造成的障碍，以及它们如何妨碍我们的竞争力。


人们普遍认为，美国过时的基础设施减缓了人员和货物的流动，阻碍了美国经济。拜登政府正在进行大规模投资，以改变这一状况。《两党基础设施法》正在推动雄心勃勃的项目，以改善美国的道路、港口和高速公路。这也是我们的政府有史以来最大的一次努力，朝着负担得起的普遍互联网接入迈进。这还不包括美国救援计划的许多投资，包括财政部的互联网和其他关键资本项目，这些项目将惠及200多万美国家庭和企业。总体而言，从2022年到2024年，州和地方资本投资在州和地方支出中所占份额的增长速度超过了1979年以来的任何两年。私营部门正在进行补充投资。例如，在两党合作的基础设施法通过后不久，用于交通建设的实际私人支出开始上升，止住了持续数年的下降势头。在过去的两年里，这一数字增长了近20%。这是帮助推动我们未来增长所需的投资规模。


我们的投资也在推进我们的核心目标，即触及到被遗弃（忽视）的人和地方。从历史上看，我们曾看到家庭收入中位数较高的州的基础设施投资较高。现在的情况不是这样。财政部的分析显示，两党基础设施法的资金将更多地流向家庭收入中位数较低、基础设施评级最低的州，这些州最需要改善。资金也得到了广泛的分配。例如，虽然有五个州占用了2019年公共交通投资的三分之二左右，但这五个州仅占用《两党基础设施法》资金的40%。这不仅是因为公平。在任何给定地方的投资回报呈现递减这一基本经济前提下，投资触及到被遗弃（忽视）的人和地方也有可能产生更大的总收益。简而言之，投资于没有足够机会的人和地方可以产生最大的回报。


二、劳动力
除了基础设施，劳动力当然是我们经济生产能力的关键因素，因此也是我们国家的竞争力和实力的关键因素。在这里，我们也看到了重大的挑战。劳动力参与率，尤其是男性的劳动参与率在过去20年里有所下降。妇女劳动力参与率的历史性增加是一个成功的故事——对我国的增长做出了有意义的贡献——但妇女在充分参与方面仍然面临重大挑战，例如缺乏负担得起的托儿服务。好工作的可获得性和可及性也存在重大障碍。在20世纪70年代，四分之三的工作最多需要高中文凭。现在，三分之二的工作需要高中以上文凭，这限制了25岁以上没有大学学位的大多数美国人的就业机会。在通往好工作的替代途径上也没有足够的投资。从2001年到2020年底，经通胀调整后，各州的劳动力发展资金下降了30%。与糟糕的基础设施一样，无法接受高等教育以及劳动力发展不仅影响了个人和家庭的生活。在我与企业的接触中，我听说他们很难找到合适的人才来推动增长。因此，拜登政府正在进行代际投资，并推行政策来改变这一点。


财政部鼓励使用州和地方财政恢复基金来发展劳动力。《降低通胀法案》为企业雇佣学徒提供了税收优惠，支持了这些途径的拓展。与现代供给侧经济学相一致，总统的预算提出了雄心勃勃的政策来支持加强劳动力，从保证负担得起的高质量儿童保育到扩大助学金以降低大学费用。在全国范围内，这些计划正在实施和扩大规模，特别注重满足私营部门的需求。事实上，潜在雇主往往直接参与开发和提供培训，然后从培训池中招聘。在密尔沃基和克利夫兰，罗克韦尔公司提供为期12周的计划，为退伍军人提供先进制造工作的技术技能。在爱达荷州，美光扩大了其首次注册的学徒计划。上个月在亚利桑那州，我访问了梅萨社区学院，了解他们的半导体技师快速入门计划，由英特尔员工授课。就像基础设施一样，我们不仅关心增加一个关键“生产要素”的供应，而且还关心以前没有足够机会的人和地方。


在全国范围内，我们正在鼓励针对传统上面临就业障碍的人群的劳动力发展计划，并强调最佳实践，如提供交通津贴和儿童保育等综合服务。同样，这不仅是出于对公平的承诺，也是出于一种理解，即帮助那些没有机会的人可以带来更大的经济收益。


三、战略性产业的研发和投资
我将以我们在增加研发支出和增强美国在半导体和清洁能源等尖端行业的竞争力的努力作为结束。研发具有显著的经济效益：最近的一项研究发现，自二战以来，政府研发贡献了企业界生产率增长的大约四分之一。然而，有足够的证据表明，政府研发供应不足，包括联邦研发支出的大幅下降。2020年，政府研发支出占GDP的比例不到1%，是20世纪60年代的一半。美国在全球研发支出中的份额有所下降：2020年为31%，而1960年为69%。人们普遍认为，美国在半导体和清洁能源等关键行业失去了国际竞争力。这在一定程度上是协调一致的外国补贴计划的结果，这些计划不仅造成了经济损失，还加剧了经济的不安全。


对关键行业的投资不足也使我们的关键供应链过于脆弱。近年来，我们已经看到了这种情况的后果，例如在大流行和俄罗斯入侵乌克兰的背景下，商品短缺及其价格波动。为了应对这些挑战，我们采取了直接投资和市场激励相结合的战略。《芯片和科学法案》授权提供资金，以恢复美国在半导体制造领域的领导地位，包括在研发方面的大量投资。《通胀削减法案》无疑是我们为应对气候变化带来的生死存亡威胁而做出的最雄心勃勃的努力。它不是为高收入者和企业提供广泛的减税，而是通过提供大量的税收激励来推动清洁能源转型中的私人投资。


2023年，全球清洁能源投资达到创纪录的1.7万亿美元以上，为美国工人和企业提供了巨大的机遇。我们正在为私营部门提供在足够长的时间内投资清洁能源所需的稳定性，但我们明白，随着清洁能源技术变得具有成本竞争力，政府的干预可以缩减。我从许多美国企业那里听说，这些激励措施使他们能够从事原本不可行的项目。我们还努力通过其他方式推动私营部门参与向清洁能源的过渡，从去年秋天发布净零融资和投资原则，以指导金融机构寻求向净零过渡，到上个月刚刚公布了支持发展高度诚信的自愿碳市场的关键原则。


我们开始看到我们政策的影响。自《通胀消减法案》和《芯片与科学法案》颁布以来，制造业建设出现了特别明显的激增。企业投资增长的构成发生了戏剧性的变化，工厂建设贡献了近三分之一，而“计算机、电气和电子工厂”是增长的主要来源。这些都是芯片法和通胀消减法支持的行业，包括用于电动汽车的半导体和电池。制造业建设的这种激增是美国独有的，这表明这项立法可能正在产生预期的影响。更广泛地说，自本届政府上台以来，私营公司已经宣布了超过8500亿美元的制造业和清洁能源投资。私营部门正在对旨在刺激美国大范围地区投资的政策做出回应。


通胀消减法提供了一项能源社区奖金：为历史上依赖煤炭等化石燃料的社区的（投资）项目提供更大的税收抵免。自通胀消减法通过以来，这些社区每月宣布的投资为45亿美元，而在通胀消减法通过之前，每月宣布的投资额为20亿美元。通胀消减法还提供低收入社区奖金，这似乎也产生了预期的影响。自通胀消减法通过以来，已宣布的清洁能源投资中有75%位于收入中位数低于美国总收入中位数的县。84%的投资投向大学毕业率低于美国总水平的县。这种广泛的影响范围与我们在传统供给侧经济学下看到的结果形成了鲜明对比。我们提高国内关键行业竞争力的做法被批评为保护主义。


一些人认为美国正在退出全球经济舞台。作为回应，我认为，自本届政府上台以来，我们的行动一直基于我们的信念，即全球一体化，包括通过贸易，继续广泛地有利于美国消费者和企业。我们不打算退出全球市场。但与过度集中的供应链相关的风险很大，当外国补贴威胁到国内企业在战略行业的生存能力时，我们尤其应该做出回应。在拜登总统的指示下，我特别专注于负责任地管理与中国的经济关系。世界各国关注美中两国经济的状况，也关注我们的互动，因为它们对全球增长至关重要。


中国和美国加起来占全球产出的40%，拥有世界上最大的两个金融体系。我认为，美国的基本经济实力意味着，美国不必害怕健康的经济竞争。正如我经常从美国企业那里听到的那样，中国代表着美国制造商和公司的巨大市场，为美国提供了70多万个就业机会。拜登总统和我反对“脱钩”对美国经济有任何好处的观点。但与此同时，只有在有一个公平的竞争环境的情况下，我们才能实现美中经济关系的潜在好处。我尤其担心中国长期存在的宏观经济失衡。


就储蓄率而言，中国是全球的异类：在大约20年的时间里，中国的储蓄率相当于国内生产总值的45%到50%。这大约是经合组织平均水平的两倍。如此高的储蓄率反映出国内消费需求不足，并存在导致中国对外顺差扩大的风险。目前，中国正在将越来越多的储蓄引导到制造业。具体地说，中国的产业政策将储蓄引导到投资率异常高的特定行业，导致产能过剩。这种动态对中国来说是一个问题，因为产能过剩通常意味着经济低效的存在，因为资源被困在生产率较低的企业和行业。事实上，公司亏损的比例一直在迅速上升，最近达到了自本世纪初以来未曾见过的水平。


中国已经占了世界制造业产出的30%。它不可能在不造成全球性取代的情况下迅速增长这一份额。中国也不能假设世界其他地区会迅速吸收大量过剩生产，从而损害其他国家的国内产业。这种产能过剩威胁着美国企业和工人，也威胁着世界各地的企业和工人。我们过去看到过产能过剩会如何摧毁国内的企业。我们现在看到这种情况再次发生的风险，不仅发生在电动汽车、锂离子电池和太阳能等对我们长期增长至关重要的关键行业，而且还发生在一系列的制造业。由于缺乏透明度，中国的补贴和产业政策的规模很难量化，但即使是保守的估计也表明，它们远远超过其他国家，这就是为什么我们看到从发达市场到新兴市场的经济体都发起了贸易调查。而中国的产能过剩有可能导致我们的供应链被人为地过度集中，从而带来额外的安全和经济担忧。


中国还推行各种不公平的贸易做法——从限制性投资政策到经济胁迫——这些做法进一步破坏了公平竞争。如果中国继续走这条路，我担心其政策可能会对我们建立健康经济关系的努力产生重大干扰。我从美国和外国企业那里听到了这些担忧。因此，即使我们与中国保持广泛的贸易和投资关系，我也将继续代表美国工人和企业的利益，并在双边和多边问题上向我的中国同行施压。我在4月份的中国之行和上个月的G7会议上都是这样做的。与此同时，美国还将继续推行我称之为友岸外包的方式，包括深化与广泛可信赖的合作伙伴和盟友的关系，以使我们的供应链多元化，并支持长期增长。这也为我们的私营部门创造了重要的机会。


四、结论
归根结底，我相信，现代供给侧经济学方法，适用于我今天谈到的领域和其他领域，正在把我们带上正确的道路，建设一个长期服务于我们的经济。公共部门和私营部门之间的合作是这一方法的核心。在我的职业生涯中，我看到了这种合作的潜力，我们在过去三年里努力实现了这一点。我们面临的挑战根深蒂固。公共和私营部门正在进行的投资需要时间才能完全得到回报。展望未来，我们将继续与美国企业合作，特别是在我们驾驭从地缘政治到正在进行的能源转型，再到网络和人工智能发展的转变之际。我相信，我们的努力将帮助我们在投资不足的领域重新获得经济实力，并进一步扩大到其他领域，并以一种造福所有美国人的方式做到这一点。我期待着我们继续工作。再次感谢你邀请我，感谢你给我这个荣誉。