基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

阿里

本文关注“形式主义”，根据丰富的实证资料，文章从中央和地方两个层面提出了一个解释框架，分析了形式主义长期存在的原因。文章对基层政府面临的现实状况进行了细致描绘，对上级政府面临的绩效考核困境进行了剖析，形成了对留痕形式主义产生的原因认识，落脚到中央和基层治理逻辑的冲突上，以及对中央为推进国家治理能力和治理体系现代化的有益尝试的展望。文章分析有理有据，理论与实证资料相结合，对形式主义提出了新的认识与展望，故推荐。

作者简介：季乃礼，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授，博士生导师。

从中央和地方两个层面提出一个解释框架，对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上，在信息不对称的委托代理格局下，下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务，从而为上级政府认可工作成效提供佐证，以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为；中央层面上，十八大之后中央权威急剧强化，各级政府强调落实，体制遂通过层层监督检查，传导压力来保证政策完成，然而受制于交易成本的约束，只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度，导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”，而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现，背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程，表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。

一、问题的提出

“形式主义”问题受到人们关注由来已久，执政党将其视为中国政府过程中必须加以祛除的“痼疾”而深恶痛绝。作为政治“晴雨表”和“风向标”的《人民日报》在国内政治话语体系中有着特殊地位。在《人民日报》数据库中，对2002年之后所有正文中含有“形式主义”的消息进行了检索后发现，相关文章数量在2013年和2018年出现了两个高峰。毫无疑问，报道的数量与时间编排都反映了当时信息发布者对于此议题的重视程度，进而反映出当时国内政治场域中对相关问题的重视程度。2013年“形式主义”伴随着党中央出台“八项规定”，开展党的群众路线教育实践活动，反对“四风问题”，打击腐败成为高频词汇；2017年，习近平总书记就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示：“文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明‘四风’问题具有顽固性反复性。”伴随党中央对于“形式主义”的再关注，“形式主义”等“四风问题”再次回到公众视野，引发舆论界的普遍强烈反应。

按照一般的词义解释，“形式主义”泛指只注重形式条件，而忽略内在实质精神的思想潮流。在实际应用中，这一概念又具有相当的概括性、模糊性以及空洞性：在2018年地方纪委监委查办的案件中，许多基层干部违法违规的操作都被定义成为了“形式主义”的典型问题。中纪委将“形式主义”的表现概括为：贯彻落实表态多行动少；调查研究走过场布虚景；服务群众“ 推绕拖” 事难办；项目建设“ 引注意” 不唯实；责任担当不拍板只上报；工作成绩重包装没实效；对待问题漠然听任；起草文件抄拼凑；履行职责向下移。值得关注的是，习近平总书记将“形式主义”与“痕迹管理”联系起来，指出：现在，“痕迹管理”比较普遍，但重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。媒体进而将这种“过度留痕”引发的“形式主义”，称为“形式主义”的新变种。这一现象的出现应予以足够的重视。“形式主义”并非为了形式而形式， 如果不是为了“留痕”，基层的许多工作大可不必关注“形式”甚至超过内容。“留痕”与“形式主义”成为了一个问题的两个方面。鉴于此，我们所讨论的“形式主义”即是“留痕形式主义”，指那些基层政府在完成上级政府下达的任务指标时为“留痕”而表现出的表面应对现象，力图回答以下问题：为什么“形式主义”作为一个基层的“顽疾”而能够长期稳定存在？为什么中央对这一问题深恶痛绝，再三警醒全党却又屡禁不止？

二、文献回顾与分析框架

关于“形式主义”问题，现有的成果大多是研究党建的学者从加强作风建设的角度展开的，《人民论坛·学术前沿》杂志2018年第5期针对“形式主义”问题专门组织了一个专题，其中学者们大都延续了执政党对于形式主义的批评脉络，对于“形式主义”的关注集中于官员的个人素质和政治忠诚。甚至有学者乐观地估计，伴随十八大以来从严管党治党的有利形势，“形式主义”问题将得到有效解决。但现实是形式主义作为一种现象并没有随着执政党发起的整顿党内风气运动而绝迹，反而出现了因避责、留痕而产生的形式主义新表征。因而，相较于个人道德这一不稳定的变量， 更有意义的命题在于“留痕形式主义”背后的制度逻辑究竟是什么。

改革开放以来，基层政府的实际运行及其背 后的制度逻辑成为学者们瞩目的焦点问题，而这些研究或多或少都在更为宏阔的视野上构成了本文继续思考这一主题的重要理论基石。自20世纪80年代以来，地方逐渐兴起目标管理责任制、 指标考核、排名奖惩等现代化手段，以“数目字管理”的方式来对下级政府行政过程和任务完成情 况加以管理和控制。上级政府将任务层层分配给下级，责任和压力逐级下沉。伴随科层组织的任务派发，属地官员围绕行政发包产生的政治锦标赛直接促成了中国经济的迅速腾飞。然而最令人感到困惑的是，官员尤其是一些基层官员在一些事项上却疲于应对，变通执行，甚至应付了事，上级的管控往往因下级的抵抗或者上下级之间的合谋走向失败。关键的问题在于，基层政府所面对的并非单一委托人发包的单一任务，由于条块结构和压力下移，一个基层政府的好几个“婆婆”同时要求给定的同一代理人完成多个竞争性甚至是冲突性的目标。这些任务在中央政府那里存在着不同的排序和激励上的差别，进而造成了地方执行上的偏差。

这些文献无疑为我们描绘出了一个丰富多彩 的基层政府治理图画。然而一个值得注意的问题是，诸如环境保护、扶贫、党建等领域的工作在近年来变得突出重要，但现实情况是：中央越是重视，基层越是“形式”；上级压力越是强大，基层越是形式。这其中必然还存在着更为深入的问题。

本文的实证研究资料均来自笔者在2017年 7月至8月于S省TC市市政府挂职期间的实习日志与访谈资料，以及2019年1月至2月于G省TS市与基层工作人员的访谈资料。不同地区和不同人员的选取主要基于获取资料的便利性。同时不同机构、不同层级的干部所提供的资料存 在着相互印证的部分。

受科尔曼组织分析角度的影响，我们将提出一个解释框架，试图对“形式主义”现象形成的原 因进行考察。本文的基本立论在于，人们的行为受到激励机制的支配，而激励机制必须与宏观制度环境兼容。与此同时，长期的激励机制又形成了组织文化，组织文化进一步塑造制度环境，加剧了制度惯性及改变制度的成本。如图1所示， 激励机制诱发了官员的“表面应对”行为，而制度结构却缺乏抑制这些行为的约束机制，甚至默许乃至鼓励这些行为的出现。这些基层政府的“表面应对”行为堆积成为了“形式主义”表现。对应下文，激励机制即地方层面为规避政治风险而自下而上发送信号的逻辑，约束机制即中央层面受制于交易成本的技术治理选择逻辑。



三、风险规避下的信号发送逻辑

我们的观察始于中共中央办公厅发出的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（下称“《通知》”）。该《通知》指出，“形式主义”问题主要在于干部“党性不纯”“政绩观”错误，而正确的政绩导向能够“激励广大干部担当作为，不懈奋斗”。这一认识印证了本文在地方层面上对于激励机制的考察。从这个角度出发，我们必然要问，“错误的政绩观”究竟是什么，又如何导致了泛滥的“形式主义问题”？

（一）委托代理链条中的信号发送

本文的讨论基于如下假设：即对于所有官员来说，他们追求的最大目标就是能在不淘汰的基础上获得晋升。要对官员设计激励机制，就必须使得官员的私人考量与公共利益相兼容。这个要求反映在上下级政府所构成的委托代理格局中，就意味着要让那些在为公众事务服务过程中作出突出成绩的干部脱颖而出，获取晋升资格。然而，上下级政府间，不仅设计和提供有效激励十分困难，信息的传递也会伴随着行政链条的延长和治理疆域的广阔不断受到阻碍。越是到基层，跨越层级越多，其治理的相关信息就越是难以掌握，其权力行使就越是难以监督，其任务完成情况就越是难以考核。我们的讨论将沿着这样一条思路展开：（1）上下级政府之间存在信息不对称，上级政府难以直接获取基层政府治理和完成任务的有效信息；（２） 在唯上是从的政治压力下，基层政府作为代理人， 必然要通过向上发射信号以对自己完成了相应的任务加以说明；（３）“职责同构”的背景下，上下级政府的处境具有相似性，同时受交易成本的制约和权力关系人格化的特点影响，直接上级政府趋向于采信基层政府发送的信息，并根据得到的信息予以考核。除非特别说明，下文中与基层政府相对出现的上级政府均为基层政府的直接上级政府，即任务的直接委托方。按照已有的中央文件表述，“形式主义”的突出表现在于：“文山会海”，轮流圈阅；迎评迎检，过度考核；“痕迹主义”，材料泛滥。我们将其作一个简单的梳理就不难发现，这些正与自上而下的任务执行过程紧密相连（图２）。


通常意义上，下发文件，召开会议，传达布置， 组织部署，执行落实，总结报告，考核检查都是政府执行一项工作任务必然经历的几个阶段。这几个前后相继的部分构成了一个任务执行的全过程。不难发现，文山会海对应着文件下发和会议传达这一组织动员过程，发文数量的多少隐含着组织动员的范围和次数，会议召开的级别和规模体现了属地领导对于该项任务的重视程度；文件圈阅直接标明了领导的批示，归属了责任，并确定了文件层层转发的详细过程；台账和工作日志主要记载了任务组织落实的整个过程。而迎评迎检或材料上报则是将这些内容展示和汇报给上级的有效机制——即发送信号。只有通过这些路径，代理人才能将委托代理的任务内容展现给委托人，确保自己完成了任务。

在笔者2017年7月于S省TC市民政局见习时，民政局办公室就收到了市文明办下发的关于评选“TC好人”的通知。通知要求，各单位领导干部要分解指标，每个部门都要承担在中国好人网上推荐TC好人的任务。要求每周上报本单 位推荐的数量，如果完不成相应的数量指标，则本单位无法参加年底的评优。在一周时间内，笔者受单位干部的委托，共帮所在科室推荐了120余位“TC好人”。时任科室主任的WMY这样说：

你就帮我们一个人编上二十几条， 到时候填到中国好人网上面就行了。具体的让MJ给你说一下。哪里会有那么多的好人，纯粹就是上面给咱下任务的么，咱就得完成。你推荐上去了也没人管你真的假的，实际上人家就让你编假的弄假的……关键的问题就是要有那个氛围，评好人还是为了“创文”，我们把它当作一项工作完成了就行了。（访谈资 料 WMY20170721

不难看出，基层政府整个任务完成都集中在应对考核指标上，而且这种模式并未因工作任务 的不同而有所区别，向上发送信号成为了工作中的一个重要方面。无论是主动邀功还是被动完成，基层政府都在信息控制中处于主动地位，通过编制信息，报送材料，发射信号，力图在提供信息上做得尽量完满，减少对自己的不利因素。整个基层的政治过程围绕着数据和表格运转，实际上都是为了最后发送关于落实和完成任务的信号而作充分准备

在访谈期间，TS市市监局某街道所一位领导这样说

现在讲大局意识，就是一切以大局为重，不要给大局添麻烦。不管你工作做得怎么样，材料总是要往上报的。哪怕你那是假的编造出来的材料，人家上面的人不管你的（那）真（么）假，你必须按照时间给人家完成啊！你说对不起，我们还没有完成这个工作，那就影响（全部的）大局。（访谈资料JXP20190220

该街道另外一位工作人员表达了类似的看法：

实际上现在的考核是相当之细的，你从最开始收到文件开始，到最后你完成了多少，你得有个数字出来啊。你只要这些材料准备得好，人家就认为你工作做得好。反过来说，人家考核你总得有个依据吧，这些就是依据，要没有这些东西，人家凭啥说你工作干得好（吗 不 好）。（访谈资料HXL20190120）

由于激励是凭借信息作出的，那么让上级收到相应的信号就成为了重中之重，即便并不能得到相应的褒奖，这些信号也会成为证实任务完成， 规避政治风险的一种有力屏障。因此，问题的关键并不在于激励的强弱，而在于绩效的测量。基层政府所发射的信号本应概括和体现任务完成的实质内容，但现实中却成为了方便上级政府加以考核的外在形式。基层政府的目标也随之从完成和落实上级交办的任务异化为向上级政府提供用以测度政府绩效的介质工具，从而出现了偏差。

无论会议文件，还是材料数据，抑或考察调研，都是向上级报告任务完成状况的手段和工具。如果不凭借自下而上发送的信号，工作的绩效就难以衡量和说明，任务完成的好坏，人事的奖惩， 将根本无法凭借指标予以实现，政治过程也将无法运转。这也许就是“数字出官，官出数字”和“政绩出材料”的微观激励机制。在访谈过程中，就有干部这样说：我当了这么十几年的干部了，基本上全是这样的问题，发文件，一层一层发 下来，等文件到了基层，时间都过了。经常就是今天下午收到一份文件，要求明天早上就要汇报，这个时间你只能编，给上面把差事应付过去了。（访 谈 资 料JXP20190220）由于这样一种激励机制本身就体现了手段代替目的，形式取缔内容的意涵，那么基层政府表现出“形式主义”的工作样态也就不足为奇了。在面临强激励的基础上，如果工作不便于进行测量，那么基层政府的工作将向便于上级政府进行测量的方向运转。因而，“形式主义”实则是在已有的地方层面激励机制下得到的必然结果。

（二）上级政府对下级政府信号的接收

从逻辑上讲，在基层政府向上级政府汇报有关工作完成的相关信息后，上级政府也应当会有相当大的可能性和动力去再次核验基层政府发射相关信号的准确性，考察基层政府究竟是否在内容上实质完成了相关工作。然而事实是，信号发射结束往往意味着基层政府中一项任务的终结。

2019年1月9日，中央电视台播出了《一抓到底正风纪——秦岭违建整治始末》的节目。西安秦岭违建别墅问题并未得到认真核查，致使数字层层虚报，在总书记六次作出相关批示后才予以认真核查整改，其中有两段对话，特别能表现出这个问题。

对话一：

乔征：在我们现在工作期间，我们对秦岭北麓（违建别墅）查处，有各区县党政一把手签字，并且通过举报电话的进行反复（核实），拿出来的是这个数据。

记者：我想确认一下，您本人有没有就这个数字，做过一些核查？

董军：没有。

对话二：

李敬喜：一天，去了三个县四个点。

记者：都没有提到核实这个数字的问题？

李敬喜：没有。（领导）是叫你去督察督办，我给自己找这些事干啥？就是看他们拆还是没拆、落实了还是没落实。

记者：其实核查组的目的本身就是为了查实这些数字？

李敬喜：总共202栋，后面写的是结果啥，这些都有。但是我们要看的这几个点，这几个点，违规违法建筑就是拆了，好像感觉都是真实的了。

这里就能够看出，如果没有习近平总书记一而再，再而三地反复强调和中央的督察，陕西省和西安市的数字和报告很有可能被全盘接受。访谈资料也在另一方面印证了这一点：

你只要把这个事情有个交代了，谁管你呢？领导一天事情也多得很，他只想的是你能给他把事情弄完了，对上面有个交代。领导抓的是大的方面，具体的信息他没有那个精力去抓。（访谈资料JXP20190220）

你说领导知不知道我们现实的情况，领导（局长）当然知道。局长也知道我们的工作中存在很多的困难，正因为他知道，他才不会说是真得跟你去计较 ……你只要不出太大的问题，给领导把这个事情处理好，就是给领导分忧。（访谈资料JXP20190220）

上级政府也深知基层政府之“苦”，有时会在检查时提前告知。即使不提前告知，基层政府有足够的“办法”应对来自上级的考察，使得风险得到规避。访谈中，TS市区纪委干部 WWW这样解释了他们如何应对考核检查的压力：

人家来考核检查都是提前会给你打好招呼，线路啊啥都是提前设定好的。有时候这些是不提前告诉你的，人家会入户走访。这一种情况就复杂一些，比方说高级别的考核组来了，先去了临近地市，我们就通过各种关系去打问，看人家问了啥问题，重点看的是人家和老百姓接触的时候问了啥问题，说了啥，重点看的那些个方面，保密工作就做得再好， 我们还是能得到一些确切消息。这个时候就要连夜跟受调研的这些人提前打好招呼，教他有人问的时候咋说。（访谈资料 WWW20190206）

由于上级政府处在更高层级政府与基层政府的中间位置，它一方面是基层政府的委托人和直接上级，对于基层政府面临的困难相对了解，另一方面又是更高层级政府的代理人，面临更高层级政府施加的任务压力，同基层政府的处境具有相似性。这种上下嵌套的角色使得上级政府具有采 信基层政府上报信息并向上报告的倾向。

此外，上级政府的注意力是有限的，在未来还要经常性地同基层政府展开合作，要求基层政府完成委托任务。同时，其主官又往往与基层政府官员有着正式或非正式的联系。这些考虑必然会消减作为上级的委托方进一步核查基层政府提供信息准确性的冲动，依据基层政府发射的信号来为基层政府提供激励的机制就在现实中成立了。

然而在党的十八大之后，中央空前强调“落实”问题，一方面，主流媒体一直在批判基层政府不作为：“调子喊得高，行动落实少”，“政策是好的，底下把经念歪了”；另一方面，也出现了与以往不同的另一种声音：基层压力巨大，苦不堪言，动辄就会受到“问责”，天天迎接考核，准备材料，占用了基层政府公务员的大部分精力，这似乎是一种悖论。那么为什么本是为了保证政策按照预期发挥效果的考核与检查，反而会对基层治理造成困境，甚至成为了“形式主义”的一个大背景？

四、交易成本约束下的技术治理选择逻辑

为了回答上述问题，我们将对于约束机制作一个总括性的考察，并试图说明在现有的制度环境下，其不仅没有抑制“形式主义”的问题，反而在容忍甚至鼓励这种问题的发生。我们对这种意料之外的结果将沿着这样一条思路展开讨论：十八大以来政府内部强化了自上而下的督察检查。受交易成本的限制，这种由上而下的控制主要通过技术治理模式展开，“形式主义”问题本身就是中央和地方围绕技术治理模式展开调试过程中所必然产生的代价。

（一）十八大以来的强化约束与监督检查中的痕迹管理

伴随着全球化的纵深发展和经济体系的深刻变革，世界各国政府承担的事务都趋向于繁多、庞杂，与之相对应的全球性的避责时代已经来临。当前中国处于经济转型和改革深化的关键时期，面临着前所未有的风险挑战，“千斤重担 集于一身”。而这些风险的应对就都转移成为了基层政府的无限压力。“五位一体”意味着之前不受地方政府重视的生态环境问题在政治层面具有了高度的重要性，而“四个全面”则说明了当前和今后一个时期，党政的注意力绝不能仅仅放在经济建设上，多项系统任务必须统筹协调，全面推进。在这个背景下，基层政府事务扩张，压力剧增，负担加重。与此同时，基层政府掌握的资源并未发生相应的根本性的改变。基层政府在处理日常工作事务时显得捉襟见肘，疲于应对。

与此同时，党的十八大以来，中央权威显著增强，管党治党宽松软的状况得到了扭转，政治体系内部的监督问责极大强化。政治巡视的力度和效果不断增强，考核督察的内容进一步增多，指标进一步细化，更加重视过程的合法性与合规性。此外，规模空前、范围巨大、程度极深的反腐对于公务员系统产生了极其强烈的震慑作用，公务员的可见激励空间被压缩了。干部的创新冲动和邀功行为在一定程度上削弱，下级“没有领导指示就不作为的行为”有增无减，“简单地、机械地执行上级指示的现象日益增多”。

中央在党政两个方面强化对于各地的巡视督察具有的示范效应，推动了各个层级的巡视督察， 层层叠加带来的政治压力使基层政府整天待命， 迎评迎检。为了完成层层分解的指标，督促基层政府的落实，特别是要回避下级出事后的连带责任，各级政府必然要在“考核检查”上下功夫，加大监督检查力度，层层传导压力，以期控制基层完成任务的相关信息，督促基层落实相关工作。

如果中央要来检查，那么省里就要先派人来查一遍，看看有没有风险点；相应的，省里来检查之前市里就要先检查 一遍，确保没有什么问题。市里来之前县里就要先预演一遍。这是一层一层传导来的政治压力，更不要说有的任务是部门发的了，那样不仅是地方上的领导要来检查一遍，这个部门的人也要来检查一遍。（访谈资料 WWW20190206）

各级政府的考核不仅是更高层级政府直至中央考核的预演，更是为了向上体现对于相关工作的重视，向下保证基层政府落实的有效手段。上下级政府间不仅职权和机构严格对齐，考核检查也具有相当的相似性。一级政府在遇到重大任务时，往往最重要的就是要在组织部署结束后，分头展开排查。

迎接检查方面，最密集的时候是年中和年末，各部门到基层检查工作进度， 察看工作完成情况，一般有脱贫攻坚检查督察、农业农村工作、交通道路、卫生计生、项目建设等等。年终就是各类考核，综合考核、单项工作考核等等，如果当年开展主题活动，如作风建设等等检查督察频次会更高。我们年中一次到乡镇督察项目建设，进乡镇办公大院后发现扶贫、发改委等部门的人也下来督察工作。镇分管领导全部派出去陪同，经了解，我们已是当天第八批督察检查人员。（访谈资料WWW20190206）

在这样的趋势下，中央不得不高度关注这一问题，紧急叫停过频过滥的督察检查：“近年来，督查检查考核工作不断加强……但也存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负。”在访谈过程中，也有一位街道青年干部这样说：

为了应付上级检查和考核，补资料， 编数据的情况相当常见，痕迹主义现象明显。总体感觉就是两个，一个是忙碌， 各种准备工作应接不暇；另一个是务虚， 加班加点补充完善资料……检查考核名目繁多，工作标准严苛，致使工作方式不够灵活，死搬硬套。各种会议文件太多， 疲于应付，挤占了大量抓落实的时间。（访谈资料HXL20190120）

因而最要紧的问题并不在于考核检查过频过滥，而在于其并没有为基层干部谋事创业提供理想中的应有作用。这其中蕴含着一个巨大的悖论：如果干部都还没有时间和精力在实质上落实工作任务，那么考核和检查又从何而来呢？换言之，这其中暗含着一个不言自明的事实：考核与检查并没有考核出实际的任务进展与工作绩效。恰 恰相反，正如中央文件所言，“重留痕轻实绩”，其考核的主要内容是“痕迹”。

在对于地方层面激励机制的观察中，我们已经借用信号发射的机制对于这种现象进行了一定程度上的讨论。这里我们不妨将其放在一个更宏观的背景下进行讨论，并说明：正是因为很难找到另一种考核相对绩效的手段，“痕迹”才成为了监督检查的主要依据。

（二）技术治理的限度与交易费用的瓶颈

黄仁宇曾将中国缺乏“数目字管理”作为中国的土壤未能开出资本主义花朵的原因，并认为这是传统中国治理无能的重要原因。所谓数目字管理，即通过数字等量化信息来进行管理，用科学、 标准、客观的评价体系来对政府绩效展开评估并提供激励。这一评价体系的核心即为“指标”，通 过制定指标，工作中实际成绩就能够转换为相应的数字进行测量。现代信息技术的发展则加快了这一趋势。正是当前技术治理的局限性和不兼容性，催生了“重留痕轻实绩”的制度逻辑。

根据我们所作的考察，所有需要政府完成的内容几乎都有“指标”。一些领域如经济领域本身易于用数字衡量和控制，将数字目标分解，提供激励，能够促进该领域的发展。但这种指标的制定并不适用于所有工作领域，在那些不宜被指标量化的领域（如党建等领域成效等很难被测度），对于数据的测度反而会代替工作内容成为人们关注 的焦点。因而，一个重要的悖论就在于，对于一些工作内容制定指标，就必然要使得这些工作容易量化，容易搜集，容易检验，否则就失去了制定指标的意义。而现实工作进程中的实际成效往往难以量化，难以搜集，以及难以检验。以“指标”为核心的量化技术治理，就在这二者之间的紧张关系中，使得基层的工作走偏了。

“数目字管理”的局限性在于，其一，大量原始的真实信息被过滤掉了，所有的实际情况被减损成为了一串数字。换言之，数字指标只能择要反映事物的某一或某些方面而必然忽略众多方面，也就必然不可能完全客观真实地全面反映实际工作成效。其二，将工作成绩通过指标转换为客观数字，虽然最大限度避免了人为的干扰性，但在一定程度上缩减了上下级政府之间的谈判空间，使得基层负担更重，面临着更大的压力和风险，加剧了政策的统一刚性和基层的灵活治理之间的矛盾。其三，这样一套技术治理的手段加剧了基层政府治理进程中的“繁文缛节”和条条框框，反而弱化了基层政权的实际治理效能。

应该说，技术治理是目前能够采取的最具效率的好方法，采用这种手段具有当前条件下的必然性，但要顾及交易成本（Transaction Costs）的问题。所谓交易成本，可以理解为整个交易过程中双方所投入的所有成本，其中就包括取得交易对象信息与和交易对象进行信息交换所需的成 本。威廉姆森（O.E. Williamson）间接考察了交易成本的决定因素，指出某种交易之所以采用某种特定的方式来组织，其中必然含有经济上的合理原因。巴泽尔（Yoram Barzel）指出，如果度量产出的费用比度量（监管）投入的费用低，投入的贡献一般是通过度量产出来估价的。反之，监管的方式就会被采用。张五常进一步认为，任何生 产要素都可以用多种不同特质量度，凡是被量度而作价的“特 质”，监管费用较低；而不直接作价的，监管费用较高。以每小时为单位算工资， 散漫的行为要监管；以件工算工资，产品的质量要监管；以销售量算佣金，售货员增加雇主的其他推销成本要监管。

按此思路，在中国上下级政府委托代理的关系当中，在上级政府和基层政府处于信息不对称的情况下，除非上级政府始终监控基层政府的工作情形，否则不可能掌握基层政府工作绩效和面临问题的所有信息。从反面来说，上级政府对基层政府进行完全监督的成本是巨大的，正因如此， 上级政府不得不采取作价，即度量的方式来确保基层政府作为代理方很好地履行了契约。而将材料、表格和报告作为作价的工具，通过指标数字的客观性弱化人为的不确定性，则是目前最有效率的代替完全监管的手段，但其代价就是使得工作实际成效往往“虚有其表”。在这个意义上，交易成本的制约推动了上级政府对于技术治理的渴求，技术治理与制度环境的不兼容则又为形式主义的存在提供了土壤。

五、结论与讨论

本文对形式主义出现的原因在中央和地方两个层次上作了检视。地方层面，自下而上地来看， 在信息不对称的委托代理格局下，下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务，从而为上级政府认可工作成效提供佐证，规避被否决风险；而在中央层面自上而下来看，十八大之后中央权威急剧强化，各级政府空前强调落实，体制遂通过层层监督检查，传导压力来保证政策完成，同时受制于交易成本的约束，只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核，然而技术治理存在着自身的限度，工作实际就与表格材料脱钩。


如图3所示，中央两次针对该问题给出的意见都集中表现为作风建设问题，即组织文化问题。但这些问题只是激励结构与制度环境相作用下的表现形式，并非问题本身。将其作为对象来进行批判和整治，只能是“隔靴搔痒”。

在迈向国家治理能力和治理体系现代化的进 程中，所有改革措施都必须强化系统性和协调性。在我们这样一个超大国家，这一点是极其困难的。其原因在于，中央和地方内嵌于一个极其广大和复杂的行政疆域之中，一方面要保证体制的稳定和统 一，另一方面则要强化基层治理的有效性。周雪光用一统体制和有效治理的基本矛盾这一命题对此进行概括。周黎安则将这一矛盾描述如下：“作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。”而这两者常常面临冲突。

事实上，中央的道德执政伦理同压力型体制下地方的尴尬处境之间实则是两种不同的执政逻辑。对于中央而言，其合法性建立在民众认同的基础上，也就是说中央在实现国家治理时所倚靠的是一种自下而上的逻辑。从历史源头上讲，正是人民的选择构成了执政的基础，而中央又在长期的执政实践中将其合法性建立在能够给民众带来的实实在在的好处上。因此，要强化其执政地 位，就必须不断地从它自己所构筑起的道德谱系出发不断回馈民众，保障民众的利益。

而基层的执政逻辑则完全相反，对于基层政府而言，正是因为上级完全掌握了基层官员的政治生命，基层官员才需要卖力地提高自己辖区内的治理绩效以获得上级政府的赏识，从而取得升迁的资格。因而，基层的逻辑是“唯上”的而非“唯下”的，其回馈民众的要求是要通过党的约束来实 现的，即通过与党中央“看齐”，“保持高度一致”， 贯彻“党的群众路线”等党内运动以及学习各级党委会议的精神来实现。换句话说，基层政府最关键的诉求是增加自己任内的治理绩效，完成上级政府的各项指标任务和“行政发包”。其与民众保持血肉联系的要求（“唯下”）是在诉诸同中央“看齐”（“唯上”）的过程中实现的，必须要通过“上级” 这一转换机制才能够达成。我们作一简单审视， 就能够发现，基层政府的合法性来自于上级政府的授予，可其却直接面对民众；中央政府自身要求要对民众负责，但其并不直接治理民众（表１），二者之间的逻辑建构存在着背离和冲突。


更为关键的是，基层的治理绩效是民众切身体会的，其虽然无法掌握政府面临困难的基本信息，但对于政府治理绩效评定却最有发言权：一项政策是否成功很大程度上取决于老百姓的“获得感”。然而事实上基层政府的工作成绩却是通过上级评价的，因为上级并不充分掌握信息，那么必 然就要通过完成指标的可视化数据对于基层工作加以评定。自上而下的监督执纪问责越强，地方对当地民众负责的责任感就日益淡漠。正因宏观的制度环境提倡基层政府“唯上”，那么基层也就失去了“唯实”的动力。

因而，“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”，其所以能够长期稳定存在，恰恰表明我们的政治在处理这些矛盾过程中所自然而然生发出的调试与变动。换句话说， 正是整个政治体制上下为了在保证集中统一领导的基础上实现有效治理，“形式主义”才作为一种特定的表征显露出来。对于“形式主义”的考察， 应当放在整个国家追求治理能力和治理体系现代化这个总目标的进程之下。即便“形式主义”问题有着深厚的制度根基，但其仍然处在变动进程内。这一变动是围绕技术治理的调试来展开的，表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。从中央的文件表述上来看，其在大范围程度上叫停了会议、文件和督察检查次数，也意味着中央已经意识到不能再凭借简单的报告和材料来评定政绩，考核工作。

特别需要指出的是，中央的文件前后出现了许多不同，如许多政治任务和改革目标从强调“一把手挂帅”到后来强调“不能过分倚靠一把手”；如强调“重大事项请示报告”“加强党的集中统一领导”到“不能责任上移，凡事等待上级指示”；从“层层夯实责任，确保任务完成”到“因地制宜”“为基 层进一步减负”，这些文字上的先后变动都证明了中央层面正在逐步深化对于这一问题的认识。正如许多学者强调，改革开放以来中国府际关系存在“收放循环”，从目前来看，中央正在力图破解这一问题。十八大以来的央地关系围绕强化“中央集中统一领导”出现了重大变动，而十九大之后是否会再次调整央地关系，还有待进一步观察。

从地方层面而言，许多地方也对于官员的工作评价开展卓有成效的探索，如采用属地居民打分、第三方评价、从人大层面强化对地方官员的监督等。这些新的动向本身可以看作是国家迈向治理能力和治理体系现代化进程中的有益尝试，而诸如“形式主义”等意料之外的表现可以看作是在 这一过程中的阵痛期。可以预见，在行政水平逐渐提高和技术水平逐渐深化的进程中，绩效考核和监督机制都必然会取得新的进展。